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• 工程質量安全責任進一步落實到人

《建設單位項目負責人質量安全責任八項規定（試行）》

關鍵詞：背景
 

　　長期以來，建設單位行為不規范的問題比較突出，不履行法定建設程序、肢解發包工程和指定分包單位、任意壓縮工期、壓低造價、拖欠工程款等成為擾亂建筑市場秩序、導致工程質量安全事故的重要原因。但是，我國現行的法律法規對建設單位，特別是對建設單位項目負責人還缺乏強有力的、有效的制約機制，對有關建設單位及其項目負責人法律責任的規定還不明確，監管措施相對較少，可操作性也不強。針對以上突出問題，住房城鄉建設部自2014年10月開始，依照《建筑法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》等法律法規，起草了八項規定，明確提出了建設單位項目負責人在工程建設中應當承擔的八個方面的質量安全責任，要求建設單位項目負責人全面負責項目建設全過程管理，并對工程質量承擔終身責任。八項規定的出臺，為將法律法規對建設單位的責任落實到建設單位項目負責人提供了制度保障，有利于增強責任意識，強化責任追究，保證工程質量安全。
 

關鍵詞：建設單位項目負責人
 

　　■定義
 

　　為強化工程質量終身責任落實，2014年8月，住房城鄉建設部印發了《建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法》，首次提出了建筑工程五方責任主體項目負責人的定義。八項規定在此基礎上，對建設單位項目負責人的定義進行了細化，即建設單位項目負責人是指建設單位法定代表人或經法定代表人授權，代表建設單位全面負責工程項目建設全過程管理，并對工程質量承擔終身責任的人員。按照有關規定，建設單位法定代表人應當在建筑工程開工建設前，簽署授權書，明確建設單位項目負責人。
 

　　■發包責任
 

　　工程建設活動中，建設單位及其項目負責人往往利用其優勢地位，違反法律法規，將工程發包給不具有資質條件的單位或肢解發包，給工程建設埋下了質量安全隱患。針對這些問題，第一條明確了建設單位項目負責人工程項目發包階段的四個“不得”，即不得將工程發包給個人或不具有相應資質等級的單位；不得將一個單位工程的施工分解成若干部分發包給不同的施工總承包或專業承包單位；不得將施工合同范圍內的單位工程或分部分項工程又另行發包；不得違反合同約定，通過各種形式要求承包單位選擇指定的分包單位。
 

　　此外，針對承包單位轉包、違法分包等突出問題，這一條還提出了建設單位的“報告”責任，即規定建設單位項目負責人發現承包單位存在違法分包、轉包、掛靠等行為的，要及時報告住房城鄉建設主管部門。
 

　　■基本建設程序
 

　　建設單位嚴格執行基本建設程序，是保障工程質量安全、提高投資效益的重要前提。因此，第四條提出，建設單位項目負責人要向承包單位提供真實、準確、齊全的原始資料，并嚴格執行施工圖設計文件審查制度。第五條要求，建設單位項目負責人應當在項目開工前，辦理工程質量、安全監督手續，申請領取施工許可證，應當實行監理的，依法委托監理。第七條規定，建設單位項目負責人按照有關規定組織竣工驗收，未組織竣工驗收或驗收不合格的，不得交付使用。第八條要求，建設單位項目負責人建立、健全建設項目檔案和建筑工程各方主體項目負責人質量終身責任信息檔案，并及時移交。
 

　　■工期、造價等方面責任
 

　　針對建設單位與承包單位簽訂“陰陽合同”、任意壓縮工期、壓低造價、不單獨列支安全生產措施費用等問題，第二條規定，建設單位項目負責人在組織發包時必須合理地確定工程造價和工期，并提出了四個“不得”，建設單位項目負責人不得迫使承包單位以低于成本的價格競標、與承包單位簽訂“陰陽合同”、拖欠勘察設計、工程監理費用和工程款，任意壓縮合理工期等。同時，對確實需要壓縮工期的，要求組織專家予以論證，并采取保證建設工程質量安全的相應措施，支付相應的費用。為保障作業人員特別是一線農民工作業條件和工傷權益，解決安全生產措施費用落實不到位等問題，第三條要求，建設單位項目負責人在組織編制工程概算時，應當將建設工程安全生產措施費用和工傷保險費用單獨列支，作為不可競爭費，不參與競標。
 

　　■工程實施階段責任
 

　　針對建設單位及其項目負責人違規插手工程建設過程，迫使承包單位違反強制性標準設計或施工等問題，根據《建筑法》、《建設工程質量管理條例》等法律法規的有關規定，第六條提出了建設單位項目負責人應加強對工程質量安全控制和管理的要求，規定了建設單位項目負責人施工階段四個“不得”，即不得以各種形式要求承包單位違反工程建設強制性標準、降低工程質量；不得以各種形式要求檢測機構出具虛假檢測報告；不得以各種形式要求施工單位使用不合格或者不符合設計要求的建筑材料、建筑構配件和設備；不得違反合同約定，指定承包單位購入用于工程建設的建筑材料、建筑構配件和設備，或者指定生產廠、供應商。
 

關鍵詞：處罰措施
 

　　嚴格處罰是遏制違法違規行為發生的有效手段。八項規定詳細列出了建設單位及其項目負責人違反每條規定應受到的行政處罰。例如，將建筑工程發包給不具有相應資質等級的勘察、設計、施工、工程監理單位的，按照《中華人民共和國建筑法》第六十五條、《建設工程質量管理條例》第五十四條規定，責令建設單位改正，處50萬元以上100萬元以下的罰款；按照《建設工程質量管理條例》第七十三條規定對建設單位項目負責人處建設單位罰款數額5%以上10%以下的罰款。
 

要求各級住房城鄉建設主管部門加強對建設單位項目負責人履職情況的監督檢查，對發現的違法違規行為依法進行處罰或處理。同時，為了發揮信用懲戒機制作用，對違反規定的，要作為建設單位及其項目負責人的不良行為信息記入信用檔案，并在建筑市場監管與誠信信息發布平臺上曝光。
 

《建筑工程設計單位項目負責人質量安全責任七項規定（試行）》
 

關鍵詞：背景
 

　　為進一步規范建筑市場秩序、保障工程質量，2014年9月，住房城鄉建設部決定在全國開展為期兩年的工程質量治理專項行動。兩年行動的重要任務之一是全面落實項目負責人質量終身責任�，F行法律法規對工程質量終身責任作了原則性的規定，但沒有明確和落實到具體人。為了強化對個人質量責任的落實，制定了《建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法》，主要內容體現在三個方面：一是明確了質量終身責任人，即建設、勘察、設計、施工、監理五方主體的項目負責人以及相關責任。二是建立了書面承諾、永久性標牌、質量信息檔案三項制度。三是加大了責任追究力度。同時還專門制定了《建筑施工項目經理質量安全責任十項規定 試行）》，進一步細化了項目經理的質量安全責任。
 

　　為進一步明確和細化勘察、設計單位項目負責人的任職資格和質量安全責任，系統地梳理了現行法律法規中有關勘察設計項目負責人質量安全責任的內容，深入分析目前質量安全事故多發的原因，組織有關單位和專家進行多次座談討論，并征求各地住房城鄉建設主管部門和有關勘察設計單位意見，經反復修改完善，形成了《建筑工程勘察單位項目負責人質量安全責任七項規定（試行）》和《建筑工程設計單位項目負責人質量安全責任七項規定（試行）》，目的就是為了進一步增強勘察設計項目負責人的責任意識，使他們切實承擔起相應的質量安全責任。
 

關鍵詞：特點
 

　　一是責任到人。在強調勘察設計單位質量安全責任的同時，突出將質量安全責任進一步具體落實到項目負責人，對于項目負責人的任職資格及其在工作管理、成果質量、后期服務等方面承擔的主要責任作出明確規定。
 

　　二是依法依規。這兩項規定都是在現有法律法規體系框架下制定的，符合落實主體責任的法律主旨，相關的處罰規定完全遵守了現行法律法規和部門規章。
 

　　三是結合實際。這兩項規定是基于較為充分的調研，認真研究了現有的質量安全監管制度和注冊執業制度、勘察設計企業的內部質量管控體系和項目管理模式，充分考慮了當前的實際情況而制定的，具有可操作性。
 

　　四是嚴肅處罰。對發現的違法違規行為、發生的質量安全事故和質量問題，依法依規加大處罰力度，并記入不良記錄，充分發揮信用懲戒機制作用。
 

關鍵詞：內容
 

　　第一是任職資格問題�？辈�、設計項目負責人作為項目的組織者和管理者，應具有較高的技術水平和質量管控能力。之前，已有部門規章和規范性文件對勘察、設計項目負責人的任職資格提出相關要求，但我們在檢查中發現，仍有為數不少的不符合條件人員擔任項目負責人的現象。
 

　　為嚴格勘察、設計項目負責人任職資格和能力要求，進一步落實注冊執業制度，規定要求，甲、乙級巖土工程勘察的項目負責人須由注冊土木工程師（巖土）擔任【注：依據《注冊土木工程師（巖土）執業及管理工作暫行規定》】。其他專業，如水文地質、工程測量等勘察項目負責人可由勘察單位根據規定選派具備勘察質量安全管理能力的專業技術人員擔任。
 

　　而設計項目負責人應當由取得相應工程建設類注冊執業資格并具備設計質量管理能力的人員擔任。有兩點需要說明，一是承擔民用房屋建筑工程的設計項目負責人原則上由注冊建筑師擔任（注：依據《注冊建筑師條例實施細則》）。二是主導專業未實行注冊執業制度的，如部分市政工程的設計項目負責人可由設計單位參照上述規定授權任命。
 

　　第二是對項目團隊技術水平和能力的保證�？辈煸O計是智力密集型、人才密集型工作，勘察設計項目團隊素質能力是決定勘察設計質量的主要因素之一。為保證勘察設計項目團隊的技術水平和能力，規定要求，勘察設計項目負責人應當確認承擔項目的勘察設計人員符合相應的注冊執業資格要求，具備相應的專業技術能力。特別是勘察現場工作人員，如觀測員、記錄員、機長等必須符合專業培訓要求，具備相應的技術能力后方可上崗。
 

　　第三是依法依規開展勘察設計工作。依據法律法規和工程建設強制性標準開展勘察設計工作是保證工程質量的前提和基礎。但違反前期規劃和項目審批文件、未根據勘察成果進行設計、違反工程建設強制性標準、勘察設計文件未達到規定深度要求等現象仍時有發生。因此規定要求，勘察項目負責人應當依據有關法律法規、工程建設強制性標準和勘察合同（包括勘察任務委托書），組織開展工程勘察工作。設計項目負責人應當依據有關法律法規、項目批準文件、城鄉規劃、工程建設強制性標準、設計深度要求、設計合同（包括設計任務書）和工程勘察成果文件，組織開展建筑工程設計工作。這是勘察設計項目負責人最根本的質量安全責任之一，也是重點監管的內容。
 

　　第四是保障現場安全生產。在這方面，勘察和設計項目負責人的職責不盡相同�？辈煊捎谝�到現場進行鉆探、測試等工作，因此要求勘察項目負責人應當負責勘察現場作業安全，避免作業人員受到傷害、現場設施等遭到破壞�？辈祉椖控撠熑藨�當要求勘察作業人員嚴格執行操作規程，并根據建設單位提供的資料和場地情況，采取措施保證各類人員，場地內和周邊建筑物、構筑物及各類管線設施的安全。
 

　　而設計是為施工現場提供指導，因此從提前消除施工現場安全隱患的角度出發，設計項目負責人應當要求設計人員考慮施工安全操作和防護需要，在設計文件中注明涉及施工安全的重點部位和環節，并對防范安全生產事故提出指導意見；采用新結構、新材料、新工藝和特殊結構的，應在設計中提出保障施工作業人員安全和預防生產安全事故的措施建議。
 

　　第五是保證勘察設計成果質量。這是勘察設計項目負責人最核心的質量安全責任。由于勘察資料成果主要分為原始資料和勘察成果文件。而原始資料的真實準確是成果質量的基礎。因此勘察項目負責人應當組織人員及時整理、核對原始記錄，核驗有關現場和試驗人員在記錄上的簽字，對原始記錄、測試報告、土工試驗成果等各項作業資料驗收簽字�？辈祉椖控撠熑藨�當對勘察成果文件的真實性和準確性負責，并在勘察文件上簽字蓋章。
 

　　針對設計項目包含建筑、結構、水、暖、電等不同專業的特點，設計項目負責人應當核驗各專業設計、校核、審核、審定等技術人員在相關設計文件上的簽字，核驗注冊建筑師、注冊結構工程師等注冊執業人員在設計文件上的簽章，并對各專業設計文件驗收簽字。
 

　　第六是做好后期服務工作�？辈煸O計后期服務工作是指交付勘察設計成果后，為配合施工和運營等階段工作，解決出現問題所提供的后續服務。后期服務是勘察設計工作的重要組成部分，關系到整個工程建設的質量和效益。規定要求，勘察設計項目負責人應當組織相關勘察設計人員及時解決后續工作中與勘察設計有關的問題；組織參加工程竣工驗收，在相關驗收文件上簽字；組織勘察設計人員參與相關工程質量安全事故分析，并對勘察設計原因造成的質量安全事故，提出技術處理措施。
 

　　第七是做好文件資料歸檔工作�？辈煸O計項目負責人應當對勘察資料的歸檔工作負責，組織相關勘察設計人員及時將資料成果歸檔保存，具體包括勘察綱要、現場記錄、試驗資料、勘察報告、設計圖紙、計算書等。
 

關鍵詞：落實
 

　　第一是政府層面。要求各級住房城鄉建設主管部門要認真貫徹落實《建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法》和這兩項規定。嚴格落實單位法定代表人授權、項目負責人書面承諾、永久性標牌、質量信息檔案等制度。加強對勘察設計項目負責人履職情況的監管，在檢查中發現項目負責人違反上述規定的，嚴格按照有關法律法規和規定嚴肅追究責任。加強宣傳貫徹和培訓，在行業內整體形成保證質量安全的責任意識和建設百年工程的精品意識。
 

　　第二是勘察設計單位層面�？辈煸O計單位要嚴格按照規定要求遴選符合條件、富有責任心的人員擔任項目負責人。加強對項目負責人履職情況的檢查，發現項目負責人履職不到位的，及時糾正，或按照規定程序更換符合條件的項目負責人。進一步完善企業的質量管控體系和項目管理模式，尤其是在人權、財權和物權等方面給項目負責人以充分的支持，以適應新要求。
 

　　第三是項目負責人層面�，F在質量安全的擔子有很重的一塊壓在項目負責人身上，項目負責人要增強憂患意識和責任意識，切實承擔起自身的質量安全責任，盡職盡責，組織好、管理好項目的人、財、物，協調好項目內外部關系，保證工作和成果質量，為提高我國工程質量的整體水平作出應有的貢獻。
 

關鍵詞：處罰
 

　　以前在有關法規和規范性文件中并沒有對勘察設計項目負責人的處罰規定，這次依據《建筑法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程勘察設計管理條例》等法規和有關部門規章，對勘察設計項目負責人違反相關規定的罰則進行了明確。
 

　　例如，如果發現勘察項目弄虛作假、提供虛假成果資料，依照《建設工程勘察質量管理辦法》第二十四條規定對勘察單位處10萬元以上30萬元以下罰款，同時依照第二十七條規定對負有直接責任的勘察項目負責人處以企業罰款數額5%以上10%以下罰款，也就是說最高可以對勘察項目負責人處以3萬元罰款。
 

同時，各地也可根據有關地方法規和規章補充相關的處罰規定，以便對勘察設計項目負責人的違法違規行為形成震懾。
 

《建筑工程項目總監理工程師質量安全責任六項規定（試行）》
 

關鍵詞：背景
 

　　工程監理制度推行以來，工程監理單位受建設單位委托，代表建設單位按照法律法規和相關規定，對施工單位的施工質量安全、建設工期和資金使用實施監督，為保證工程項目順利進行發揮著重要作用。但在實際工作中也存在監理職責落實不到位、監理作用發揮不充分、部分監理人員素質不高等問題，尤其是項目總監在施工現場履職不到位的問題較為突出。針對上述問題，住房城鄉建設部自2014年10月起，依據《建筑法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《注冊監理工程師管理規定》、《建設工程監理規范》等法律法規以及部門規章和規范性文件，起草了六項規定，總結提煉了項目總監在工程建設全過程中應當承擔的六項責任，明確落實了項目總監的質量安全終身責任。六項規定的制定和出臺，將法律法規對項目總監的法定要求進行了細化和量化，從制度建設層面為項目總監職責的落實提供了有力的保障，對增強監理單位和項目總監質量安全責任意識，強化質量安全措施管理，提升監理服務質量和水平有著重要的積極意義。
 

關鍵詞：項目總監
 

　　■定義
 

　　2014年8月，住房城鄉建設部下發了《建筑工程五方責任主體項目負責人質量終生責任追究暫行辦法》，首次明確提出了建筑工程五方責任主體質量終身責任。為進一步落實項目總監質量安全終身責任制度，六項規定明確提出了項目總監負責制，包括兩個含義：一是明確了項目總監的概念，即項目總監是指經工程監理單位法定代表人授權，代表工程監理單位主持建筑工程項目的全面監理工作并對其承擔終身責任的人員；二是提出了項目總監任職的兩個條件，即項目總監必須取得注冊執業資格且只能受聘于一個單位從事執業活動。
 

　　■職責
 

　　一是規定了禁止性行為。例如，第三條規定不得將不合格的建筑材料、建筑構配件和設備按合格簽字；第六條規定不得將不合格工程按照合格簽認。二是進一步明確了項目總監的責任和義務。例如，第二條規定項目總監應當組織審查施工單位提交的施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案并督促實施；應當組織審查施工單位報審的分包單位資格；第三條規定應當組織項目監理人員采取旁站、巡視和平行檢驗等形式實施工程監理；第五條規定發現存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改，情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位；第六條規定應當審查施工單位的竣工申請，并參加建設單位組織的工程竣工驗收。
 

　　■權力
 

　　明確賦予項目總監簽發暫停令的權力，即第四條規定了項目總監發現施工單位未按照設計文件施工、違反工程建設強制性標準施工或者發生質量安全事故的，有權按照建設工程監理規范規定及時簽發工程暫停令。此外，項目總監是現場監督的監理單位實際責任人，為切實發揮現場監督的作用，對于其發現的現場違法違規行為，充分賦予了其向主管部門報告的權力。例如，第二條規定了項目總監發現施工單位存在轉包和違法分包的，有權向建設單位和有關主管部門報告；第五條規定了項目總監發現存在安全事故隱患的，施工單位拒不整改或者不停止施工的，有權向有關主管部門報告。
 

關鍵詞：行政處罰
 

　　明確了監理單位和項目總監的違規行為及相應的行政處罰。其中包括兩個方面的處罰，一是暫停執業或吊銷執業資格的行政處罰。例如，項目總監違反第二項規定，未按規定組織審查施工單位提交的施工組織設計中安全技術措施或者專項施工方案，按照《建設工程安全生產管理條例》第五十八條規定對項目總監停止執業3個月到5年或者終身不予注冊執業。二是罰款等經濟處罰。例如項目總監違反第三項規定的，將不合格的建筑材料、建筑構配件和設備按合格簽字的，按照《建設工程質量管理條例》第七十三條規定對項目總監處單位罰款數額5%以上10%以下的罰款。此外，對于項目總監在執業過程中造成重大質量安全事故構成犯罪的，依照刑法有關規定追究其刑事責任。
 

關鍵詞：政府監管
 

　　為進一步發揮政府主管部門的監管作用，保證工程質量安全，對政府主管部門的責任提出明確要求。一是及時處理安全事故隱患責任，第五條明確主管部門接到項目總監報告后，應當及時處理；二是依法監督檢查責任，要求各級住房城鄉建設主管部門應當加強對項目總監履職情況的監督檢查，對違反規定要求的，依法依規處罰或處理；三是加強誠信體系建設責任，要求各級住房城鄉建設主管部門應當建立健全監理企業和項目總監的信用檔案，將其違法違規行為及處罰處理結果記入信用檔案，并在建筑市場監管與誠信信息發布平臺上公布。(中國建設報)